La definizione del concetto di servizio pubblico si presenta come un compito complesso. Solitamente, si fa riferimento al servizio pubblico per indicare un’attività svolta da un individuo o un gruppo di individui nell’interesse generale. Non esiste una definizione normativa univoca per l’attività che costituisce un servizio pubblico.
Concetti chiave ed aspetti normativi del servizio pubblico
Il concetto stesso di servizio pubblico è da considerarsi come un modello generale di organizzazione che le autorità pubbliche possono adottare per svolgere attività a beneficio della collettività e in risposta a un interesse generale, talvolta associate a funzioni pubbliche, purché il loro svolgimento non richieda l’esercizio di poteri sovrani.
Il servizio pubblico si identifica principalmente nella relazione tra il soggetto pubblico o privato che organizza un’offerta di prestazioni pubbliche, rendendola obbligatoria, e gli utenti, con l’obiettivo di soddisfare in modo continuativo i bisogni della comunità di riferimento, su cui grava un’aspettativa giuridicamente rilevante.
La sua natura “pubblica” deriva dalla sua destinazione agli utenti come mezzo per soddisfare i bisogni della collettività, nonché dalla sua assunzione come obbligo da parte di un soggetto pubblico, anche se la gestione pratica può essere affidata ad un privato. Quello che conta è la scelta politico-amministrativa dell’ente locale di assumersi la responsabilità del servizio per soddisfare in modo continuativo i bisogni della comunità.
Per quanto riguarda il nostro ordinamento giuridico, l’articolo 43 della Costituzione italiana è l’unica disposizione che tratta esplicitamente dei servizi pubblici. Tale norma prevede che l’attività imprenditoriale in determinati settori, relativi a servizi pubblici essenziali, sia riservata esclusivamente al settore pubblico o a cooperative di lavoratori.
L’articolo 43 costituisce il fondamento costituzionale della municipalizzazione, permettendo che il concetto di servizio pubblico sia applicato in tutte le situazioni in cui si presentino esigenze di significativa utilità generale.
La Costituzione, tuttavia, garantisce anche i diritti civili e politici impegnando lo Stato e le istituzioni a svolgere attività pubbliche per promuovere l’eguaglianza sostanziale tra i cittadini.
Dopo l’assunzione del servizio segue la sua erogazione concreta, che prevede forme tipizzate di gestione, spesso coinvolgendo anche soggetti privati. Un fenomeno sempre più diffuso è l'”esternalizzazione”, quando l’amministrazione affida l’esercizio di attività amministrative a soggetti diversi dalla pubblica amministrazione, spesso basandosi sul principio di sussidiarietà orizzontale e utilizzando vari modelli giuridici come concessioni, convenzioni, affidamenti e appalti. Il legislatore ha anche introdotto il “contratto di servizio” come strumento per regolare i rapporti tra l’amministrazione e il soggetto che eroga il servizio.
Le diverse tipologie di servizi pubblici
Esistono diverse classificazioni dei servizi pubblici. Come accennato in precedenza, l’articolo 43 della Costituzione consente alla legge di riservare o trasferire, con espropriazione e indennizzo, allo Stato, agli enti pubblici, alle comunità di lavoratori o di utenti, determinate imprese o categorie di imprese che svolgano attività di primario interesse generale riferite a servizi pubblici essenziali.
Da considerare diversa è la nozione di servizi indispensabili, definiti a livello locale come servizi “necessari per lo sviluppo della comunità”. Questi servizi sono finanziati attraverso contributi fiscali stabiliti per la loro erogazione e da entrate tributarie aggiuntive.
Lo Stato o le Regioni sono tenuti a garantire risorse finanziarie aggiuntive nel caso in cui, per legge, si renda gratuito uno dei servizi pubblici dei Comuni e delle Province o si stabiliscano prezzi e tariffe inferiori al costo effettivo della prestazione.
Un’altra distinzione riguarda i servizi sociali, definiti dall’articolo 128 e successivi del decreto legislativo 112 del 1998 come prestazioni destinate a rimuovere situazioni di bisogno e difficoltà incontrate dalla persona nel corso della vita. Questi servizi sono principalmente orientati alla promozione del benessere individuale e la loro predisposizione è un dovere degli enti pubblici competenti, sebbene possano essere gestiti anche da enti privati. Più recente è la nozione di servizio universale, che rappresenta il “minimo definito di servizi di qualità accessibili a tutti gli utenti, indipendentemente dalla loro ubicazione geografica e a un prezzo accessibile”. Questo servizio è rivolto a tutti i cittadini, senza distinzione di condizioni personali, economiche o geografiche, in considerazione dell’importanza e della funzione sociale che svolge.
I principi applicabili ai servizi pubblici
Si applica il principio di continuità della prestazione: essendo il servizio una risposta ai bisogni della collettività, non può essere interrotto né erogato in modo sporadico o episodico.
Per quanto riguarda il principio di economicità, l’articolo 114, comma 4, del Testo Unico sugli Enti Locali stabilisce che anche i servizi sociali devono essere erogati con il criterio dell’economicità, ossia mantenendo un equilibrio tra costi e ricavi.
Per quanto concerne i principi di qualità, tutela e partecipazione, il decreto 286/1999, che ha introdotto il sistema dei controlli interni, richiede che i servizi pubblici siano erogati secondo procedure che mirino a migliorare la qualità, garantiscano la tutela dei cittadini e degli utenti e favoriscano la loro partecipazione attraverso le forme, anche associative, riconosciute dalla legge per la valutazione e la definizione degli standard qualitativi.
L’articolo 101 del Decreto Legislativo 206 del 2005, noto come Codice del Consumo, stabilisce che la legge possa imporre a determinati gestori di servizi l’obbligo di dotarsi di una carta dei servizi, la quale deve chiarire i caratteri e i contenuti dei servizi offerti al pubblico.
